2do piso

Reforma de la Banca Pública

Como es bien sabido el rol del sistema financiero es el de intermediación entre los ahorristas y los prestamistas, rol que debe ser cumplido con eficiencia y eficacia, lo que implica la posibilidad de prestar a tasas adecuadas a mediano y largo plazo. En ese sentido, el mercado financiero paraguayo no reúne estas características ya que no presta a mediano y largo plazo por un problema de descalce financiero, es decir el dinero de los ahorristas no se encuentra depositado a mediano y largo plazo de forma de permitir a los bancos prestar a esos plazos.

A esto se suma el escaso acceso al crédito que sufren tanto los productores pequeños como también las micro y pequeñas industrias, que componen alrededor del 86% de la industria nacional, según cifras del Ministerio de Industria y Comercio.

Por estos motivos, en países en desarrollo resulta importante la intervención del Estado en la intermediación financiera, de forma a complementar a la banca privada y llegar a los sectores y lugares en los que esta última no puede llegar o para posibilitar el acceso a créditos de mediano y largo plazo.

Con estos objetivos en mente, el Poder Ejecutivo presentó los proyectos de reforma de la banca pública al Congreso Nacional, cuyas principales características pasamos a describir.

AGENCIA FINANCIERA DE DESARROLLO

El proyecto de ley de banca de segundo piso, crea una entidad financiera denominada Agencia Financiera de Desarrollo (AFD), que no dará créditos en forma directa a los prestatarios, pero que lo hará indirectamente, a través de las demás entidades de primer piso componentes del sistema financiero, tales como bancos, financieras o cooperativas de gran envergadura. La Agencia Financiera de Desarrollo establecerá líneas de financiamiento para sectores específicos, las que se darán a conocer al público.

Las entidades del sistema financiero, expertas en evaluación de riesgos, recibirán los proyectos del sector privado y los evaluarán para determinar la viabilidad de los mismos. Luego de comprobar que un proyecto tiene alta probabilidad de ser rentable y viable las entidades tendrán que salir a "competir" por el dinero de la Agencia, ya que el mismo será otorgado a aquellas entidades que ofrezcan las tasas más bajas a los tomadores de créditos. Adicionalmente las entidades privadas tendrán que garantizar ante la Agencia los créditos otorgados con el dinero de la misma.

La Agencia Financiera de Desarrollo estará orientada al financiamiento de proyectos de gran envergadura y se creará con la fusión del Fondo de Desarrollo Campesino, el Fondo de Desarrollo Industrial, el Banco Nacional de la Vivienda y la Unidad Técnica Ejecutora de Proyectos del BCP.

Una institución con estas características tiene la ventaja que podrá centralizar la administración de fondos provenientes de préstamos de organismos multilaterales, facilitando de esta forma el manejo y control de una parte de la deuda pública externa, además de reducir los costos administrativos y financieros a través de las economías de escala.

BANCO NACIONAL DE FOMENTO Y DESARROLLO

El proyecto de ley de banca de primer piso, que comenzó a ser tratado en el Congreso el pasado martes 12 de abril, contempla la creación del Banco Nacional de Fomento y Desarrollo (BNFD) que, a diferencia de la Agencia Financiera de Desarrollo, podrá prestar directamente a los tomadores de créditos y consecutivamente deberá tener la capacidad para analizar y evaluar los proyectos que sean presentados para su financiamiento. Con esta nueva banca de primer piso se debería tratar de complementar al sector privado, en el sentido de llegar a agentes económicos que no tienen acceso al crédito y a lugares alejados que actualmente no están dentro del sistema financiero; lo que podría lograrse a través de nuevos conceptos de banca, como ser la banca móvil.

El Banco Nacional de Fomento y Desarrollo se especializará en créditos pequeños y medianos y trabajará fundamentalmente para el sector rural. El proyecto establece que serán traspasados al BNFD la totalidad de los activos del Banco Nacional de Fomento (BNF) con sus correspondientes garantías con excepción de los créditos calificados de alto riesgo o incobrables y los bienes otorgados en dación de pago. También se traspasará la cartera del Crédito Agrícola de Habilitación (CAH) que esté contratada por valores superiores a 3,5 millones de guaraníes con sus correspondientes garantías, previa valoración por una firma independiente. Los pasivos laborales y los pasivos originados en créditos otorgados al Estado Paraguayo no serían traspasados de acuerdo al proyecto del ejecutivo.

El proyecto de ley establece un periodo de transición no mayor a seis meses, el que podrá prorrogarse por única vez por tres meses, periodo en el cual se crea la figura de un Director que desplaza a los órganos de dirección y administración del BNF y asume todas sus atribuciones, pero no puede conceder créditos, realizar refinanciaciones, contratar nuevos funcionarios o realizar cualquier otra operación que no esté encaminada a la liquidación de la entidad. El director tendrá a su cargo la creación de un Patrimonio Autónomo en una Entidad Fiduciaria, donde ingresarán los bienes recibidos en dación de pago y las carteras calificada en la categoría alto riesgo e incobrables con sus correspondientes garantías reales o personales. El fideicomiso tendrá a su cargo la venta al sector privado de los activos recibidos en dación de pago provenientes del BNF y del CAH y luego de tres años se procederá a su liquidación rematando entre el sector privado los activos remanentes.

INSTITUTO DE ECONOMÍA SOLIDARIA

También se crea el Instituto de Economía Solidaria (IES) con el objeto de promocionar y dar financiamiento y apoyo tecnológico a las pequeñas unidades productivas en el sector rural, ya sea en forma individual o en forma de crédito solidario.

Esta institución tiene por objetivo la prestación de servicios y el suministro de bienes que permitan mejorar la calidad de vida de los habitantes e incrementar la producción y productividad del sector rural.

Para el cumplimiento de sus funciones contará exclusivamente con los recursos provenientes de aportes que el Estado destine a éste propósito en el presupuesto; donaciones de entidades nacionales o internacionales; recuperaciones de los préstamos que otorgue con sus recursos; y montos que cobre por los servicios que preste.

El Instituto no podrá endeudarse en ningún tipo de moneda y no podrá conceder créditos a personas naturales o jurídicas que sean sujetos de crédito o con créditos vigentes en entidades financieras públicas o privadas. Anualmente el Poder Ejecutivo establecerá el cupo máximo de préstamos por persona natural o jurídica que podrá ser otorgado por el IES.
FONDO GANADERO

Es bien sabido que el Fondo Ganadero (FG) es una de las pocas entidades financieras públicas, sino la única, bien manejada, que es financieramente sana y que cumple con sus objetivos. Es por eso que el FG no pasará a formar parte de ninguna de las entidades anteriormente descriptas, sino que en el proyecto de ley se faculta al Poder Ejecutivo, por espacio de cinco años, a transformar el Fondo Ganadero en una sociedad por acciones y a abrir su capital al sector privado de forma mayoritaria. La apertura se realizaría previa valoración del Fondo Ganadero por una firma de auditoria contratada mediante licitación pública internacional y el producto de la misma sería destinado a la Agencia Financiera de Desarrollo.

Como se puede ver los fundamentos y la filosofía de los proyectos de ley del Poder Ejecutivo son deseables desde el punto de vista del desarrollo económico y social del país. No obstante, a su paso por las Cámaras del Congreso los proyectos a veces se desvirtúan y finalmente solo quedan buenas intenciones. En ese sentido al pasar por la Cámara de Senadores el proyecto de ley de Banca de Segundo Piso, que crea la Agencia Financiera de Desarrollo, no ha sufrido mayores cambios, lo que es auspicioso, ya que Diputados podría tomar la misma postura con respecto al proyecto.

Lastimosamente eso no fue lo que sucedió con el proyecto de Banca de Primer Piso que crea el Banco Nacional de Fomento y Desarrollo, ya que durante el estudio del proyecto en la Cámara de Senadores, los legisladores hicieron modificaciones que impiden la aplicación de normas prudenciales vigentes para todos los bancos, en donde se establece en términos sencillos que un moroso no podrá mejorar su categoría de cliente (la clasificación de su crédito) a menos que pague el total de los intereses vencidos y por lo menos el 10% del capital prestado. La justificación del proponente de este cambio fue que la actual legislación impide que personas que quieran saldar su deuda "pagando un poco menos" puedan hacerlo.

Algunos economistas argumentan que esta falta de control se puede sofocar con un sólido gerenciamiento interno de riesgos dentro de la institución, mientras que otros señalan que esto implica la posibilidad de que exista refinanciación continua de créditos vencidos, sin necesidad de realizar pago alguno. Por supuesto que no se daría ninguno de los extremos, sin embargo al impedir la aplicación de esta norma prudencial se permitiría a los administradores del BNFD refinanciar a "ciertos morosos" ad infinitum y automáticamente convertirlos en buenos pagadores a los efectos contables ya que la clasificación de su préstamo podría seguir siendo "buena" a pesar de no estar cumpliendo sus obligaciones, con lo que ese cliente podría continuar siendo sujeto de crédito en el sistema financiero.

Lo pernicioso de la falta de una norma prudencial clara y estricta es evidentemente que se estaría facilitando la posibilidad de un trato discrecional a los diferentes prestatarios, que como es bien sabido, aunque los administradores de turno no tengan planeado hacerlo de motu propio estarían siempre expuestos a posibles "presiones políticas" para hacerlo. Es decir que la modificación hecha por los legisladores, podría dar lugar a estimular y facilitar la no devolución de los créditos por parte de los prestatarios, en vez de facilitar el pago de la deuda, como ellos pretendían.

Adicionalmente, desde el punto de vista contable el BNFD podría no estar obligado a

reconocer todas las previsiones para créditos incobrables (pérdidas) requeridas para mostrar los créditos morosos a su valor recuperable, con lo que estaría artificialmente disminuyendo las pérdidas y mostraría una cartera de créditos más "sana" de lo que realmente es.

Por otro lado, en cuestiones laborales los legisladores también modificaron el proyecto original eliminando la posibilidad al BNFD de que el mismo se rija por las normas previstas en el Código Laboral y en cuestiones generales de que el mismo se rija por el Código Civil. Esta medida impide otorgar a los administradores del BNFD una herramienta crucial de eficiencia e incentivos adecuados para el manejo de los recursos humanos, obstaculizando de esta forma el cumplimiento de sus funciones. Como está actualmente el proyecto los funcionarios continuarían bajo el marco legal de la ley del funcionario público, una legislación que carece de incentivos y sanciones adecuadas para manejar eficientemente los recursos humanos.

La consecuencia final de estos "ajustes" en el proyecto original es que el Banco Interamericano de Desarrollo no estaría dispuesto a desembolsar los USD 50 millones para la implementación de la reforma. Esperemos que los legisladores se den cuenta a tiempo que los cambios podrían restar maniobrabilidad a la administración del Banco Nacional de Fomento y Desarrollo y finalmente podría privilegiar a unos pocos en detrimento del pueblo paraguayo, sin olvidarnos que estaría anulando la posibilidad del financiamiento del proyecto.

Este material fue elaborado por el Club Económico de PricewaterhouseCoopers con base a información disponible a la fecha (abril de 2005), proveniente de fuentes consideradas fidedignas, sin embargo no verificadas de forma independiente.

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